Der Internationale Gerichtshof für Minderheiten

Ein europäischer Vorschlag zur Lösung der neuen globalen Konflikte

Der Internationale Gerichtshof für Minderheiten

- Ein Europäischer Vorschlag zur Lösung der neuen globalen Konflikte

Vortrag von Dr. Antje Vollmer

Europa Institut an der Universität Zürich am 27. März 2003

Es gilt das gesprochene Wort

1. Minderheitenkonflikte - elementarer Faktor in den neuen Kriegen

2. Mechanismen im Völkerrecht, die für eine Lösung von Minderheitenkonflikten in Frage kommen

3. Exkurs: Amerikanische und europäische Ansichten

4. Der Internationale Gerichtshof für Minderheiten - ein europäischer Vorschlag

5. Gegenargumente und Einwände

6. Zusammenfassung und Ausblick

Anrede,

1. Minderheitenkonflikte - elementarer Faktor in den neuen Kriegen

Auch nach den traumatischen Erfahrungen durch die beiden Weltkriege und die Phase des Kalten Krieges werden weiterhin Kriege geführt. Dabei sind ethnisch-religiöse Konflikte bzw. Minderheitenkonflikte oft Auslöser, immer jedoch Triebkraft des Krieges, Motivator zur Gewinnung von Mitstreitern und Vorwand für Verbrechen. Sie geben einen Vorgeschmack darauf, welcher Art die Konflikte der Zukunft sein werden.

Uns sitzt das Grauen der Balkankriege noch in den Knochen. Ein moderner Industriestaat, ein beliebtes Ferienziel mitten in Europa wird plötzlich zum Kriegsherd, zum Ort von Vertreibung, Völkermord, unglaublicher Gewalt und furchtbarem Elend. Nach dem zweiten Weltkrieg und dem Kalten Krieg hatte man gehofft, dass eine solche Katastrophe in Europa nicht mehr möglich sein würde. Stattdessen wurden die alten Ideologien durch religiös-ethnische Konfliktlinien ersetzt und erhitzt (Münkler); neue Konflikte brechen auf; das Morden und Brandschatzen geht weiter.

Die Ursachen für die Kriege in Jugoslawien reichen weit zurück. Sie sind Relikte des Zerfalls des europäischen Großreichs Österreich-Ungarn. Als Ergebnis des ersten Weltkriegs zerfiel der Vielvölkerstaat in viele kleine Staaten, die ethnisch möglichst homogen sein wollten. Es war der Nationalismus und Populismus der Zeit, vorangetrieben von so ungleichen politischen Führern wie Woodrow Wilson oder Thomas Masaryk, die die Selbstbestimmung der Völker zum höchsten Gebot und die Zerteilung der Staaten unausweichlich machte. Die entstandenen Nationalstaaten waren oft instabil. Ungelöste Konflikte zwischen den einzelnen Volksgruppen blieben unterschwellig bestehen.

Die Konstellation im Balkan ist nicht einzigartig: In Afrika bekämpfen sich an den Kanten der ohne Rücksicht auf kulturelle und ethnische Traditionen scharf auf dem Reißbrett gezogenen Grenzlinien der ehemaligen Kolonialreiche die verschiedenen Clans und Völker. An den Rändern des früheren russischen Zarenreiches haben sich nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion kleine Staaten gebildet, auf deren Gebieten wiederum eine Vielzahl von Minderheiten lebt. Auch das zerfallene Osmanische Reich bildet den Grundstoff für heutige Minderheitenkonflikte. Das Gebiet, in dem die Kurden leben z.B. ist verteilt auf die Türkei, den Irak, den Iran bis hinauf nach Armenien. In all diesen Ländern bilden sie eine Minderheit mit Zukunftsambitionen auf einen eigenen Nationalstaat.

Das Problem ist die Regellosigkeit dieser Konflikte. Sie beginnen mit Rivalität, Kränkung und Hass und sie folgen oft noch den Gesetzen der Blutrache. Der Krieg, der nie erklärt wird, hat doch die Tendenz, ganze Regionen zu infizieren. Die großen Freiheitshoffnungen endeten nicht selten in geschwächten Staaten, unerfüllten Illusionen und instabilen Regionen. Die "Soldaten" des Bürgerkriegs sind zivile Personen, die außerhalb jeder Regel agieren. Sie werden, wenn sie unterliegen, vertrieben, die betroffenen Gebiete werden nachhaltig zerstört, zerrissen, ihrer kulturellen Schätze beraubt und für lange Perioden in Abhängigkeit gebracht von Hilfe und Schutz der internationalen Hilfstruppen. Fremdenhass führt zu Vertreibungsphantasien. Die Reaktionen der Weltöffentlichkeit reicht von absolutem Desinteresse bis zur selektiven Entrüstung im Namen einer Kriegspartei.

Viele ethnisch-religiöse Konflikte schwelen ohne auszubrechen, auch sie bergen die Gefahr einer Eskalation, Ausweitung und Instabilisierung der jeweiligen Region.

Manche Konflikte warten nur auf ihren Ausbruch. Die Minderheitenprovinzen Tibet und Xinjiang werden von der chinesischen Regierung wie Augäpfel gehütet, denn von ihnen geht sehr großes Potential zur Instabilität aus. Die Frage der Tschetschenen harrt ihrer Lösung und empört die Weltöffentlichkeit.

Selbst in der prinzipiell eher stabilen Region West-Europas gibt es zwei schwelende und zu Zeiten immer wieder aufflammende Konflikte, die auch ihre Ursache in Minderheitenfragen haben: die spanischen Basken und die IRA in Nordirland.

1.1. Ver- und Entrechtlichung des Krieges

Die Europäische Kriegserfahrung hat eine lange Geschichte und läßt sich in vier Phasen einteilen - wobei es hier nur um einen grundsätzlichen Überblick geht.

Die frühen Kriege waren keine Kriege im heutigen Sinne, sondern Auseinandersetzungen zwischen Clans und Sippen - mit Patriarchen, die gleichzeitig Heerführer und Stammesälteste waren und in der Regel ihre Gebiets-Rivalitäten austrugen. Ad hoc gesetztes Recht, kulturelle Traditionen und die Autoriät der Stammesältesten, die oft auch die Richter ihres Volkes waren, bestimmten das Kriegsgeschehen. Sie bestimmten, wann ein Krieg begann und wann er beendet war. Zum Teil kämpften die Patriarchen auch direkt in Stellvertretung ihres Clans miteinander. Vorrangiges Ziel war, die Blutrache zu beenden, um zu verhindern, dass sich die Sippen in endlosen Kämpfen erschöpften und verschlissen. Den Krieg zu beginnen war leicht. Das schwierigste war, ihn zu beenden.

Im Laufe sich entwickelnder Strukturen veränderten sich die Kriege. Könige rekrutierten Berufssoldaten, Heerführer, Generäle und "Funktionäre" der Kriegsführung. Dafür zahlten die Bauern den Zehnten, da sie so von der Teilnahme entlastet wurden. Der Beruf des Soldaten, des Kriegsknechts, entstand, Uniformen und Militärhierarchien bildeten sich heraus und trennten die Kombattanten von der Zivilbevölkerung. Nicht zuletzt durch die immer komplizierteren und effektiveren Waffen wurde Kriegführen zu einer "staatlichen" Angelegenheit - einer Staatsaufgabe. Die besseren Geschosse verlangten bessere Verteidigungsbefestigungen, die Soldaten mußten lange ausgebildet werden und wurden dadurch kostbar und teuer. Das konnten private Kriegsherren nicht mehr leisten. Der Krieg wurde zu einer Angelegenheit zwischen den Staaten. Im Zuge der Verstaatlichung setzten sich auch andere Strategien durch. Man versuchte, Material und Personal zu sparen und setzte alles daran, die Kämpfe in wenigen Schlachten zu entscheiden. Es entstanden Regeln des Krieges, eine Verrechtlichung der Kriegshandlung fand statt. Ein Krieg begann durch eine formelle Kriegserklärung und wurde durch Verträge für beendet erklärt. Kriegshandlungen waren legitim, aber Verbrechen an unbeteiligten Dritten wurden als Kriegsverbrechen geächtet. Die Kriegsparteien befanden sich in einem prinzipiellen Gleichgewicht zueinander. Alle beriefen sich auf die gleichen Regeln, waren durch Allianzen etwa gleich stark bewaffnet.

In dieser Zeit der sich festigenden Nationalstaaten und Staatenbünde verlor die Theorie des "gerechten Krieges" an Bedeutung. Es war im Kern eine Theorie der besseren Mobilisierung der eigenen Ressourcen durch Rekurs auf eine höhere Instanz. Religion und zivilisatorische Überlegenheit - oder bei Angriffen das Sein oder Nicht-Sein der eigenen Religion oder Nation - legitimierten Angriffskriege. Durch die Begründung des "gerechten Krieges" konnten die Heerführer die Treue ihre Soldaten gewinnen, die Legitimation z.B. des Papsts und den Rückhalt in ihrem Volk stärken. Es war ein propagandistischer Vorteil - nicht zuletzt, um Allianzen zu schmieden. Dass die USA heute im Bezug auf den Irak, aber auch in Bezug auf den Terrorismus seit dem 11. September 2001, wieder von einem "gerechten Krieg" sprechen, ist ein Hinweis darauf, dass sie eine grundsätzlich anderen Bezug zum Krieg haben und die europäische Erfahrung der letzten Jahrhunderte nicht teilen. Ich komme später noch auf einige grundsätzliche Unterschiede zwischen Europa und den USA zu sprechen. Diese Unterschiede werden bei unseren Überlegungen über die Wege in ein friedliches Zusammenleben nach dem Kalten Krieg zu berücksichtigen sein.

Schon in der dritten Phase, die mit dem Zerfall der Kolonialreiche beginnt, geht die Verrechtlichung des Krieges zurück. Vertreibung, Giftgas und Flächenbombardement sind Elemente schon des ersten und des zweiten Weltkriegs. Sie tragen den Krieg zurück in die Mitte der Zivilbevölkerung, die gerade in Europa nicht mehr außerhalb der Kriegsvorgänge leben kann. Die neuen Kriege der Massenvernichtungsstrategien respektieren keine Abmachung, keine Regel, sie zerstören alles, sie zielen vor allem auf die Zivilbevölkerung.

Diese Tendenz verstärkt sich in der vierten Phase, die nach 1990 mit dem Ende der Blockkonfrontationen beginnt. Durch den Wegfall der Einschüchterung durch die Supermächte wird ein Ausbrechen von kriegerischen Konflikten erleichtert. Minderheitenkonflikte ersetzen die großen Ideologien in ihrer Funktion als Kriegsmotivator und -begründung.

Das Problem der "vergessenen Gebiete" kommt auf: Länder wie Afghanistan und Ruanda, in denen unterschwellige schwerste Konflikte auf ihren Ausbruch warten, sind der Weltöffentlichkeit nicht wert, sich zu interessieren. Es fehlt eine ordnende Macht, die eingreift. Nach der Auflösung des sowjetischen Imperiums gelang es nicht, stabile Nationalstaaten in stabilen Regionen mit festen Strukturen zu schaffen.

Warum sind die Minderheitenkonflikte so wichtige Faktoren im Krieg? Gibt es eine Möglichkeit Minderheitenkonflikte und Kriege zu trennen?

Sehen wir uns zunächst einmal an, welche Möglichkeiten Minderheiten haben, ihre Rechte durchzusetzen:

2. Mechanismen im Völkerrecht, die für eine Lösung von Minderheitenkonflikten in Frage kommen

2.1. Einleitung

Die Bedeutung der Minderheitenrechte ist spätestens seit dem Zweiten Weltkrieg und der Aufdeckung der Verbrechen der Nationalsozialisten ins Bewußtsein der Weltöffentlichkeit gedrungen. Ähnlich wie sich die Mechanismen der Kriege verrechtlicht haben, so hat man auch in der Weltgemeinschaft versucht, rechtliche bzw. durch völkerrechtliche Verträge abgesicherte Mechanismen zum Schutz von Minderheitenrechten durchzusetzen. Um es vorweg zunehmen: die unterschiedlichen Regeln und Verfahren im völkerrechtlichen Minderheitenschutz haben die Aufmerksamkeit der Politiker und der Wissenschaft auf diesen Themenbereich gelenkt. Viel mehr - vor allem hinsichtlich Konfliktverhütung und -lösung - konnten sie leider noch nicht ausrichten.

Nach dem zweiten Weltkrieg wurde der Minderheitenschutz auf internationaler Ebene überwiegend als individueller Menschenrechtsschutz aufgefaßt. Kollektive Minderheitenschutzregeln wurden nur in Ausnahmefällen vereinbart.

Lassen Sie mich kurz die wichtigsten Möglichkeiten erläutern, die Verletzung von Minderheitenrechten vorzubringen:

2.2. Die Verfahren zum Minderheitenschutz bei den Vereinten Nationen

Prinzipiell ist der Minderheitenschutz auf der Ebene der Vereinten Nationen dem Menschenrechtsschutz untergeordnet. Das bedeutet, dass Minderheitenfragen sich auf besondere Regelungen des Menschenrechtsschutzes beziehen. Eine zentrale Rolle spielt dabei der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPBPR), auch Zivilpakt genannt, von 1966. Verletzungen von Minderheitenrechten können in den Vereinten Nationen in Form von Berichts- und Beschwerdeverfahren vorgebracht werden.

Es gibt drei unterschiedliche Berichtsverfahren. Vor der Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen sind Unterzeichnerstaaten nach Art. 40 des Zivilpaktes aufgefordert, Berichte über die Lage ihres eigenen Minderheitenschutzes vorzulegen. Auch die International Labour Organisation und die UNESCO haben eigene Berichtsverfahren, die auf ihre Zuständigkeitsbereiche Arbeit bzw. Kultur und Bildung zugeschnitten sind. Die Problematik der Berichtsverfahren liegt auf der Hand: die Berichte sind sehr subjektiv, Minderheitenprobleme tauchen meist gar nicht auf, in manchen Fällen wird die Existenz der Minderheiten im eigenen Land schlicht geleugnet oder der Bericht wird gar nicht eingereicht. Die jeweils betroffenen Gremien können die wahrheitsgetreue oder möglichst objektive Abfassung der Berichte nicht unter Androhung von Konsequenzen einfordern.

Neben den Berichtsverfahren gibt es die Beschwerdeverfahren. Die Staatenbeschwerde nach Art. 41 des Zivilpaktes könnte zwar in der Theorie auf Minderheitenschutzverletzungen hinweisen, würde aber eher zur Verschärfung von Konflikten beitragen als zu ihrer Schlichtung. Eine Individualbeschwerde könnte sich auf Art. 27 des Zivilpaktes beziehen, der Minderheitenschutzbestimmung des Paktes. Problematisch ist hier wiederum, dass der Menschenrechtsausschuss zwar zu einer Beurteilung des vorliegenden Falles kommen dürfte, aber über keinerlei Mittel zur Beendigung des Zustands verfügt.

Im so genannten 1503-Beschwerdeverfahren können Individuen und Gruppen Beschwerden über Minderheitenschutzverletzungen einbringen. Dieses Verfahren wird oft von NGOs genutzt, um Konfliktsituationen einem internationalen Gremium zur Kenntnis zu geben. Konsequenzen für die Rechtsverletzer ergeben sich aus den nicht-öffentlichen Verfahren nicht.

Auch die Internationale Labour Organisation und die UNESCO haben Beschwerdeverfahren in ihren jeweiligen Fach- und Rechtsgebieten, die ohne Konsequenzen sind. Das Beschwerdeverfahren vor dem Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD), das 1970 eingesetzt wurde, kennt keine besonderen Vorschriften über den Schutz von Minderheiten. Bisher betrafen die Fälle des CERD Individualbeschwerden über Diskriminierung wegen Zugehörigkeit zu einer Minderheit, nicht aber über Diskriminierung von Minderheiten selbst.

Wie wir gesehen haben, ist das größte Problem der Verfahren auf UN-Ebene ihre fehlende Verbindlichkeit. Das ILO Verfahren fällt in den meisten Fällen weg, da der Bezug zu Arbeitnehmerorganisationen oder -problematiken fehlt. Ein weiterer Mangel an diesen Verfahren ist die fehlende Kooperation zwischen den einzelnen Organen der Vereinten Nationen. Im Bereich der Menschenrechte gibt es momentan Überlegungen zu einer besseren Kooperation, die sich auch für den Minderheitenschutz als vorteilhaft erweisen könnten. Zum Teil wird die Kooperation auch durch die Vertraulichkeit mancher Verfahren unmöglich gemacht.

2.3. Internationaler Gerichtshof

Der IGH entscheidet Rechtsstreitigkeiten zwischen Staaten und erstellt Rechtsgutachten. Minderheiten bzw. Minderheitenangehörige haben also nicht die Möglichkeit der Klage am IGH. Es gab die Überlegung, ob Staaten nicht im Namen von Minderheiten in anderen Staaten auf deren Recht auf Selbstbestimmung klagen könnten. Abgesehen davon, dass die juristische Frage, ob das Selbstbestimmungsrecht für Völker auch auf Minderheiten zutrifft, weiterhin ungelöst ist, wäre eine solche Klage eines Staates für eine Minderheit in einem anderen Staat nicht möglich. Eine Partei kann nämlich vor dem IGH nur dann klagen, wenn sie unmittelbar selbst betroffen ist. Die Wahrscheinlichkeit, dass ein Staat in Vertretung für eine eigene Minderheit Klage erhebt, ist verständlicherweise sehr gering.

Zwei Dokumente könnten als Grundlage für einen Prozess um den Schutz von Minderheitenrechten am IGH dienen: die Genozid-Konvention von 1948 und die diversen Resolutionen des Weltsicherheitsrats zum Selbstbestimmungsrecht des palästinensischen Volkes.

Erwähnung verdient in unserem Zusammenhang die Tatsache, dass der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die Kompetenz (aber nicht die Pflicht) besitzt, die Einhaltung der Urteile des IGH auf Antrag einer Streitpartei zu gewährleisten. Das heißt, der IGH ist eines der wenigen internationalen Gremien, die ihre Entscheidungen mit Hilfe des Sicherheitsrates durchsetzen können.

2.4. EU-Gerichtshof für Menschenrechte:

Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), die die rechtliche Grundlage für die Verfahren am europäischen Gerichtshof für Menschenrechte ist, enthält keine dem Zivilpakt vergleichbare Regelungen, die sich auf den Minderheitenschutz beziehen. Leider kommt er also für eine Vorlage von Verletzungen von Minderheitenrechten nicht in Frage, obwohl Rechtsexperten sich darüber einig sind, dass die Rechtsmittel des EUGH an sich effektiver sind als die Beschwerden nach dem Zivilpakt.

2.5. Rechtsschutz im Rahmen der EU:

In der EU wurde mehrmals die Schaffung einer Minderheitenkonvention gefordert. Es ist aber noch nicht zu einer Verabschiedung einer solchen Konvention gekommen. Allerdings zeigt sich eine grundsätzliche Bereitschaft zum Schutz von Minderheitenrechten in der EU - z.B. wenn potentiellen neuen Mitgliedern zur Auflage gemacht wird, vor dem Beitritt die eigenen Minderheitenfrage zu klären.

2.6. OSZE (Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa):

Die OSZE, die ja eigentlich keine internationale Organisation mit eigener Handlungskompetenz ist, hat vor allem zwei wichtige Mechanismen, die sich mit dem Minderheitenschutz befassen:

Erstens setzt sie Beobachtermissionen ein. Die Beobachter können die Verletzung von Menschenrechten und Minderheitenrechten feststellen.

Zweitens hat die OSZE das Amt des Hohen Kommissars für Nationale Minderheiten geschaffen. Seine Aufgabe ist es, Spannungen in Bezug auf nationale Minderheiten frühzeitig zu erkennen und davor zu warnen. Ein Problem des Verfahrens ist, dass die Befugnis des Kommissars auf Fälle beschränkt ist, die Auswirkungen auf die Beziehungen zwischen den Teilnehmerstaaten haben. Gehören ausbrechende Bürgerkriege dann dazu? Da er sich nicht mit Situationen befassen darf, in denen organisierter Terrorismus eine Rolle spielt, ist der Kommissar noch nie in den Konflikten im Westen Europas (Nordirland, Basken, Kurden), sondern immer nur in den ehemals sozialistischen Staaten tätig geworden.

Auch die Mechanismen im Rahmen der OSZE lenken mehr die Aufmerksamkeit der Internationalen Gemeinschaft auf die Minderheitenkonflikte, als dass sie Ansätze zu ihrer Lösung anbieten würden.

Zusammenfassend läßt sich über die Möglichkeiten zur Vorbringung von Minderheitenschutzverletzungen auf internationaler Ebene zwar positiv bemerken, dass die internationalen Schutzmechanismen für die Durchsetzung der Menschenrechte sich mittlerweile teilweise auch für die Minderheitenrechte nutzbar machen lassen. Allerdings haben auch die Rechtsschutzverfahren für den Menschenrechtsschutz selbst noch grundlegende Schwächen.

Vor allem fünf Punkte sind hier zu nennen:

Erstens: Der herausragendste Mangel ist vor allem die fehlende Verbindlichkeit der Beurteilungen und Entscheidungen der internationalen Gremien. Den betroffenen Staaten ist die Einschätzung der Minderheitensituation bzw. die Durchsetzung der Maßnahmen zum Minderheitenschutz selber überlassen. Eine Gewährleistung der Verbesserung der Minderheitensituation ist auch nach der Befassung eines Falles nicht durchsetzbar.

Zweitens: Wie schon erwähnt, fallen die Minderheitenschutzkauseln im internationalen Recht unter den Oberbegriff Menschenrechte. Was inhaltlich natürlich naheliegend ist, hat aber verfahrensmäßig den deutlichen Mangel, dass Minderheiten in den meisten Fällen nur durch Einzelfälle repräsentiert sind. Eine Möglichkeit für Minderheiten, ihre Rechte in kollektiver Form durchzusetzen, gibt es nicht.

Drittens: Es gibt bis heute keine Einigkeit darüber, was eine Minderheit ist. Die Literatur orientiert sich zumeist an der Definition des UNO-Sonderbotschafters Francesco Capotorti aus den späten sechziger Jahren des letzten Jahrhunderts:

Demnach ist eine Minderheit "eine der übrigen Bevölkerung eines Staates zahlenmäßig unterlegene Gruppe, die keine beherrschende Stellung einnimmt, deren Angehörige - Bürger dieses Staates - in ethnischer, religiöser oder sprachlicher Hinsicht Merkmale aufweisen, die sie von der übrigen Bevölkerung unterscheiden und die zumindest implizit ein Gefühl der Solidarität bezeigen, das auf die Bewahrung der eigenen Kultur, der eigenen Tradition, der eigenen Religion oder der eigenen Sprache gerichtet ist."

Fragen nach einer legitimen Repräsentation von Minderheiten, oder die Frage, ob die Staatsangehörigkeit zwingende Voraussetzung für die Zugehörigkeit zu einer Minderheit bedürfen noch weiterer Klärung.

Viertens: Ganz grundsätzliche Fragen im Bezug auf Minderheitenschutz bedürfen der Klärung. Ist zum Beispiel die Teilung von Gebieten nach Zugehörigkeit zu Volksgruppen die einzige und vor allem eine zukunftsweisende Art der Lösung von Minderheitenkonflikten? Welche anderen Lösungsmodelle könnte es geben?

Und schließlich fünftens: Es gibt kein internationales Gremium, an das sich Minderheiten, deren Rechte verletzt werden, wenden könnten. Es gibt kein internationales Gremium, das sich mit einer konstruktiven und vor allem friedlichen Lösung von Minderheitenkonflikten auf internationaler Ebene mit Durchsetzungsvermögen befasst.

3. Exkurs: Amerikanische und europäische Ansichten

Ich möchte heute die Gelegenheit nutzen, Ihnen einen Beitrag zur Lösung von Minderheitenkonflikten vorzustellen. Ich denke, dieser Weg ist ein spezifisch europäischer Vorschlag. Warum das so ist, kann ich vielleicht am besten anhand eines Beispiels über die unterschiedlichen Lösungsansätze der Europäer und der US-Amerikaner deutlich machen.

Es geht um die sehr unterschiedliche Akzeptanz des Internationalen Strafgerichtshofs der im Sommer des Jahres 2002 endlich formal errichtet wurde, jetzt im März diesen Jahres seine Richter ernannt hat und nun die Arbeit aufnehmen kann, sobald der Ankläger auch gewählt ist. Während die meisten Europäer und insgesamt 89 Staaten die Vereinbarung zum Internationalen Strafgerichtshof unterzeichnet und ratifiziert haben, was für eine sehr breite Akzeptanz spricht, zögern die USA die Ratifizierung noch hinaus. Was für uns eine Verrechtlichung und damit die weitestgehende Objektivierung der zwischenstaatlichen Beziehungen und also ein großer Fortschritt ist, wird von den USA als äußerst bedrohlich empfunden. Schauen wir uns die amerikanische Argumentation in der Frage des Internationalen Strafgerichtshof noch etwas genauer an. Ruth Wedgewood, die Professorin für Internationales Recht von Yale, hat die Punkte sehr anschaulich zusammengefasst. Wir werden daraus möglicherweise Erkenntnisse über das unterschiedliche Denken der Amerikaner und der Europäer ziehen können:

Der Internationale Strafgerichtshof behandelt Verbrechen, die im Laufe von Kriegshandlungen verübt werden.

Erstens, so geben die Amerikaner zu bedenken, entscheidet das Gericht zum Beispiel darüber, ob es sich bei einer Kriegshandlung um einen effektiven Kriegsschlag handelt oder um eine übermäßige Schädigung der Zivilbevölkerung. Die USA gehen davon aus, dass die Richter dies nicht beurteilen könnten, da sie weder spezielle militärische Ausbildungen genossen hätten, noch an dem Geschehen teilgenommen hätten. Den Richtern wird also die fachliche und die juristischen Kompetenz abgesprochen.

Zweitens, den USA ist unbegreiflich, warum so viele Staaten - unter anderen auch Deutschland - bereitwillig peacekeeping-Einsätze mitmachen, aber die Notwendigkeit, in anderen Fällen ein peace enforcement vorzunehmen, nicht einsehen wollen. Hier taucht wieder die grundsätzliche Frage auf, ob es gerechte Kriege geben kann. Amerika bejaht diese Frage uneingeschränkt.

Dazu gehört auch der dritte Einwand gegen den Internationalen Strafgerichtshof: Wenn Aggression vom Internationalen Strafgerichtshof als zu ahndendes Verbrechen behandelt wird, dann fallen auch "Befreiungsschläge" darunter, die die USA in bestimmten Fällen für legitim halten.

Viertens ist es für Amerikaner unverständlich, warum der Internationale Strafgerichtshof komplementär zu den nationalen Gerichten einschreiten solle. Ein Amerikanisches Gericht würde niemals einen US-Soldaten verurteilen, der auf Befehl seines Landes gehandelt hat. Auch hier klingt ein grundsätzliches Mißtrauen in die Fähigkeit von Richtern, gerechte Urteile zu sprechen, an. Es scheint, als haben die Amerikaner die Gewaltenteilung als demokratisches Prinzip niemals vollständig akzeptiert. Die Entwaffnung der Bürger hat niemals stattgefunden. Selbstjustiz ist nicht als grundsätzliches Unrecht anerkannt worden - anders als in der berühmten Szene des Sokrates, wo er sein eigenes ungerechtes Todesurteil akzeptiert - damit das Recht als solches gewahrt bleibt.

Im Sommer des Jahres 2002 konnten die USA unter Androhung, ein Veto gegen die Verlängerung des UN-Mandats in Bosnien-Herzegovina einzulegen, eine doppelte Schwächung des Internationalen Strafgerichtshofs erreichen, bevor der überhaupt seine Arbeit aufnehmen konnte: Durch die Resolution 1422, die der UN-Sicherheitsrat schließlich unter dieser Androhung verabschiedete, genießen Angehörige von Staaten, die nicht Vertragsstaaten des Statuts des IstGH sind und an UN-Missionen teilnehmen, für ein Jahr vor diesem Immunität. Nicht nur der Kreis der möglichen Angeklagten des Strafgerichtshof wird verkleinert, er wird auch insgesamt in seiner Unabhängigkeit geschwächt, indem er einer UN-Sicherheitsratsresolution untergeordnet wird.

Dieses erneute Ausscheren der USA aus einer internationalen Vereinbarung macht einen wesentlichen Unterschied zwischen den USA und Europa deutlich: In den USA fehlt das umfassende Vertrauen in kodifiziertes Recht und seine Institutionen.

Ein Grund dafür mag in der grundlegend anderen Rechtstradition des angelsächsischen Rechts liegen. Im Case Law, das die Basis auch des amerikanischen Rechtssystems bildet, dominiert der Richter, der sich stark an Präzedenzfällen orientiert. Bei all den Schwächen unseres Rechtssystems, gehen wir doch immer von einer möglichst großen Objektivität der Fallbearbeitung aus. Zumindest in der Theorie sind die Richter bei uns austauschbar, denn die Regeln der Gesetzesanwendung sind weitestgehend standardisiert und sollten bei Anwendung verschiedener Personen doch zum gleichen Ergebnis kommen.

Ein weiterer Grund für die unterschiedlichen Vertrauensgrade in internationales Recht und seine Institutionen wird von einigen Autoren mit dem immensen militärischen Ungleichgewicht diesseits und jenseits des Atlantik begründet. Nach dem Ende des Kalten Krieges seien die Amerikaner als einziger hochgerüsteter Staat übriggeblieben. Natürlich läßt sich aus einer tatsächlichen militärischen Überlegenheit gegenüber praktisch allen anderen Staaten der Erde eine gewisse Streit- und Siegeszuversicht erklären, die den schlecht ausgerüsteten Europäern nicht erwachsen will. Die Stärke der Europäer liegt auf rechtsstaatlichem, wirtschaftlichem und kulturellem Gebiet.

Ich denke, die unterschiedlichen Herangehensweisen rühren daher, dass für Europa die lange Geschichte der europäischen Kriege und die Katastrophen der beiden Weltkriege zu einer grundsätzlichen Ablehnung des Krieges geführt haben. Europa hat die Erfahrung gemacht, dass es möglich ist, durch Verträge und Regeln eine echte Gemeinschaft von ehemals bis auf das Mark verfeindeten Staaten zu schaffen. Die USA haben keine vergleichbaren Erfahrungen gemacht. Seit dem Bürgerkrieg kennen sie den Krieg nur aus der Entfernung, geführt in anderen Ländern. Aus ihrer Sicht hindern internationale und multilaterale Vereinbarungen die Supermacht daran, ihre eigenen "guten" Ziele zu verfolgen.

Die Sprache von den europäischen "Wieseln", die zu feige seien, gemeinsam mit den USA in den Krieg gegen den Irak zu marschieren, entstammt einer ganz anderen mentalen Welt als die, in der sich Europa befindet. Europa hat, wie Herfried Münkler zu recht sagt, den Heroismus endlich hinter sich gelassen und damit auch diese Kraftsprache und Heldenrhetorik verlernt.

Deshalb ist mein Vorschlag ein europäischer Vorschlag:

4. Der Internationale Gerichtshof für Minderheiten - ein europäischer Vorschlag

Wie wir aus dem bisherigen erkennen konnten, sind es nicht die klassischen zwischenstaatlichen Konflikte, die den Weltfrieden jetzt und in der Zukunft bedrohen. Vielmehr sind es die innerstaatlichen Konflikte. Sie gefährden die Stabilität im eigenen Land. Sie ergießen Flüchtlingsströme in die benachbarten Länder und weiten die Konflikte zu transnationalen Dimensionen aus. Wir haben darüber hinaus gesehen, dass diese Kriege überaus zerstörerisch und langwierig und nur unter Aufbringung großer Kraftanstrengung der Weltgemeinschaft überhaupt wieder zu beenden sind.

Die Frage ist: Gibt es einen Weg, diese ethnisch-religös begründeten Konflikte, die es unweigerlich weiterhin geben wird, anders als durch zähe Kriegsjahre zu klären und zu lösen? Kann dem Zerfall der Vielvölkerstaaten Einhalt geboten werden? Ist langfristige Stabilität vielleicht doch denkbar?

Die Lösung, die ich Ihnen heute anbieten möchte, ist die Einrichtung eines Internationalen Gerichtshofes für Minderheiten. Der Schutz von Minderheiten auf internationaler Ebene soll verrechtlicht werden. Wir haben überwiegend gute Erfahrungen mit den ersten internationalen Gerichtshöfen und Tribunalen gemacht. Angefangen mit dem Nürnberger Internationalen Strafgerichtshof, der trotz all seiner Anfangsschwierigkeiten doch ein Beispiel für den Willen der Völker ist, sich mit allen - auch den denkbar schlimmsten - Verbrechen auf rechtsstaatliche Weise auseinander zu setzen. Und wir haben dazu gelernt. Wir haben erkannt, dass die Einrichtung eines internationalen Gerichtshofs Kriegsverbrecher nicht davon abhält, weiterhin Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu begehen, aber die Einrichtung der Tribunale - besonders für Ruanda und für das ehemalige Jugoslawien - hat doch erste respektable Instanzen geschaffen, die eine friedliche Beilegung der Konflikte in langfristiger Perspektive ermöglichten.

Keine der vorhandenen internationalen Institutionen kann die Aufgabe bisher erfüllen. Es gibt keine Anlaufstelle für Minderheiten und es gibt kein Verfahren zur Ahndung von Verstößen gegen die Rechte von Minderheiten. Es gibt noch nicht einmal eine eindeutige Definition, was Minderheiten sind. Der Schutz durch die Vereinten Nationen ist trotz der vielen Konventionen und Unterorganisationen noch immer unzureichend. Vor allem ist er in vier Punkten nicht effektiv, die ich an dieser Stelle noch einmal nennen möchte:

Erstens steht das Selbstbestimmungsrecht der Staaten im Wertesystem der UN weit höher als das Recht der Minderheiten auf Schutz. Der Nationalismus auf der einen und die Idee des Selbstbestimmungsrechts aller, auch der kleinsten "Völker" auf der anderen Seite haben in der Geschichte zu nie dagewesenen Menschenrechtsverletzungen geführt. Sie sind die Quelle von Populismus und Vertreibung. Wir müssen sie überwinden. Zweitens fehlt es den Vereinten Nationen an Mechanismen und Schutzregeln, die von Kollektiven wahrgenommen werden können. Der Einzelne kann sich bereits in vielfältiger Weise auf seine Menschenrechte berufen, eine Minderheit als solche kann das noch nicht. Drittens, die Schutzmechanismen für Minderheiten, die es im Regelwerk der Vereinten Nationen bereit gibt, haben den schwerwiegenden Mangel, dass es ihnen an Mechanismen zur Durchsetzung fehlt. Was nützt es, wenn der Verstoß gegen die Rechte einer Minderheit festgestellt wird, aber der jeweilige Staat, der diese Rechtsverletzung vornimmt, nicht sanktioniert werden kann? Und schließlich, viertens, gibt es keine allseits anerkannte und unzweideutige Definition. Erst wenn eine richtige Definition der "Minderheit" gefunden ist, ist eine rechtsstaatliche Ahndung von Vergehen gegen Minderheitenrechte wirklich möglich.

Aus diesen vier Mängeln des bestehenden internationalen Minderheitenschutzes ergeben sich unmittelbar die wichtigsten Aufgaben eines Internationalen Gerichtshofes für Minderheiten:

Ein solcher Gerichtshof soll die Legitimität von Schutzansprüchen nach rechtlichen, also objektiven Kriterien prüfen. Er soll beide Seiten anhören, die Minderheit und den angeklagten Staat. Durch die Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofes wird sich mit der Zeit eine bessere, noch zutreffendere Definition des Begriffes "Minderheit" ergeben, die allgemein anerkannt werden kann. Anhand dieses Begriffes und in der engen Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen ist eine tatsächliche Verbesserung des Minderheitenschutzes möglich. Dazu müssen die Richter des Internationalen Gerichtshofes für Minderheiten mit Befugnissen zu Sanktionen - von Auflagen für die rechtsbrechenden Staaten hin bis zur Intervention - ausgestattet werden, um der Rechtsprechung auch Durchsetzungskraft zu verleihen. Eine wichtige Voraussetzung möchte ich noch hinzufügen: Eine Minderheit, die ihr eigenes Recht schafft, in dem sie Gewalt zur Erreichung ihrer Ziele anwendet, hat ihr Recht verwirkt, vor dem Internationalen Gerichtshof für Minderheiten zu klagen. Die Rechtsprechung setzt lange vor einer möglichen Gewalteskalation ein und soll diese so ersetzen bzw. verhindern.

Die Einrichtung des Internationale Gerichtshofes für Minderheiten hätte vor allem fünf Wirkungen, die einen entscheidenden Beitrag zur friedlichen Lösung von Minderheitenkonflikten, der Kriegsursache Nummer Eins unserer Zeit leisten würden:

1. Minderheitenkonflikte würden aus der alten spannungsreichen Umgebung in eine neutrale verlagert werden und schon dadurch deeskalieren.
2. Minderheitenkonflikte würden als das akzeptiert und behandelt werden, was sie sind: zentrale Ursachen und Antriebsmomente der modernen Kriege. Sie würden nicht länger als Untergruppe zu einzelnen Menschenrechtsproblemen angesehen.
3. Die Schlichtung der Konflikte könnte Alternativen zu unendlichen und bisher nicht zielführenden Zerschneidung von Staaten herausarbeiten. Minderheitenfragen könnten von den Bestrebungen um Stabilität getrennt gesehen und behandelt werden.
4. Durch den Ausweg aus der Krise werden Minderheiten nicht länger Reserveeinheiten für terroristische Gruppen sein, denn ihre Probleme werden rechtsförmig und mit friedlichen Mitteln gelöst.
5. Der Gerichtshof kann durch die Ausbildung von sachlichen Kriterien für die Beurteilung von Minderheitenkonflikten ein Gegengewicht zu den selektiven Kampagnen der globalisierten Medien schaffen. Unter anderem könnte damit auch verhindert werden, dass Minderheitenprobleme als Vorwand und Legitimierung anderer Kriegsinteressen, geschürt durch die Medien, mißbraucht werden.

5. Gegenargumente und Einwände

Dieser Vorschlag birgt noch einige offene Fragen, das ist selbstverständlich.

1. Die Definition von Minderheiten, über die sich die Völkerrechtler schon seit Jahrzehnten den Kopf zerbrechen, ist für die Arbeit des Gerichtshofs von entscheidender Bedeutung, denn sie kann über die Parteifähigkeit eines Klägers entscheiden. Die Klärung dieser Frage muß also vor dem ersten Fall geklärt werden, obwohl die Rechtssprechungserfahrung des Gerichtshofs selbst erst zu einer Klärung der Definition beitragen kann.
2. Besonders spannend ist darüber hinaus auch die Frage, wer der legitime Vertreter einer Minderheit vor dem Gerichtshof sein könnte. Ein demokratische gewählter Anführer ist meist nicht vorhanden. Ein beauftragter Anwalt wäre vielleicht denkbar.
3. Wie bei jeder anderen internationalen Organisation ist auch die Frage der Unterzeichnung und Ratifizierung der Mitgliedsländer kompliziert. Der Minderheitenschutz ist für die meisten Staaten eine heikle Frage, warum sollten sie sich einem Gericht unterwerfen, dass ihnen mit größter Wahrscheinlichkeit, Verletzung von Minderheitenrechten vorwerfen wird? Bei diesem Punkt bin ich der Ansicht, dass es allmählich leichter wird, die Staaten zu überzeugen. Denn obwohl der Gerichtshof die Durchsetzung von Minderheitenrechten voran bringen soll, wird er immer beide Seiten eines Konflikts anhören. Auch der angeklagte Staat wird seine Argumente darlegen können. Bisher hatten die Staaten keinerlei Mittel gegen die auch oft ungerechten Medienkampagnen der Minderheiten, ihrem Gesichtspunkt öffentlich Gehör zu verschaffen.
4. Offen bleibt die Frage, wie mit angeklagten Staaten umgegangen werden müßte, die sich der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht unterwerfen wollen.
5. Und schließlich ist auch sehr wichtig, vor der Errichtung des internationalen Gerichtshofs für Minderheiten Alternativen zur Sezession von Staaten als Lösung von Minderheitenkonflikten zu finden. Was können die Richter den Konfliktparteien vorschlagen oder empfehlen? Hier wird es wohl ein gestuftes System geben: Eine Klage vor dem Minderheitengerichtshof müßte als vorrangiges Ziel haben, die Rechtslage und die Rechtspraxis in Bezug auf Minderheiten in einem bestimmten Land zu verbessern. Das Gericht würde den angeklagten Staat zunächst zu einer Verbesserung in diesem Bereich anhalten. Die Deklaration von Autonomierechten müßte hinzukommen. Erst auf einer viel höheren Stufe, wenn diese Bemühungen zu keiner Verbesserung der Lage der Minderheit geführt haben, sollte das Gericht den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen anrufen können, um von ihm die Entsendung von Schutztruppen oder ähnliche Maßnahmen anzufordern.

Die Errichtung des Internationalen Minderheitengerichtshofes wäre ein wichtiger Beitrag zu mehr Frieden und Stabilität.

6. Zusammenfassung und Ausblick

Die Konzeption des Gerichtshofs ist eine große und spannende Aufgabe. Vor allem ist aber für dieses Vorhaben auch noch viel Überzeugungssarbeit zu tun. Der Stiftung Convivenza, die das Europa-Institut hier in Zürich wissenschaftlich trägt, könnte da eine wichtige Vermittlerfunktion zukommen. Nicht nur die Erfahrungen mit dem Internationalen Strafgerichtshof haben gezeigt, wie schwierig es ist, die Staaten für eine gemeinsame Institution des internationalen Rechts zu gewinnen und sie dann auch noch zu einer Ratifizierung zu bringen. Aber dieser und andere internationale Gerichtshöfe zeigen auch, dass immer mehr Länder überzeugt sind von der Idee eines staatenübergreifenden Rechtssystems und seiner stabilisierenden Wirkung.