Rechtssicherheit für Minderheiten (FAZ 01.03.2000)

Frankfurter Allgemeine Zeitung: 01.03.2000

Rechtssicherheit für Minderheiten/Von Dr. Antje Vollmer

Im Herbst des Jahres 1992, drei Jahre nach dem Fall der Mauer und dem Zusammenbruch des kommunistischen Systems, malte der damalige UN-Generalsekretär Butros-Ghali das Szenario einer Welt an die Wand, in der 400 wirtschaftlich marode Kleinstaaten mehr schlecht als recht nebeneinander existieren. Er stellte sich vor, was passieren würde, wenn auch nur ein Bruchteil der 3500 verschiedenen Ethnien dieser Erde das in der UN-Charta festgehaltene Recht auf Selbstbestimmung der Völker tatsächlich wahrnehmen würde. Damit hatte Butros-Ghali den Kern der Probleme des internationalen Staatensystems nach dem Ende des Kalten Kriegs getroffen. Seine Äußerung, nicht zuletzt durch den zeitgleichen Höhepunkt des Bosnien-Krieges befördert, pointierte die einen zunehmende Gefahr eines Selbstbestimmungsrechts der Völker: sie führt zur Ausweitung ethnischer Kriege.

Die Mehrzahl aller weltweiten heutigen Kriege sind Bürgerkriege. Das muss auch unsere Analyse der internationalen Krisenszenerien verändern. Allein in den letzten sechs Monaten wurden und sind wir Zeugen von nicht weniger als drei innerstaatlichen Konflikten. Der Kosovo-Krieg war der bisherige traurige Höhepunkt des Zerfalls Jugoslawiens. In Ost-Timor eskalierte ein jahrzehntealter Konflikt und in Rußland vernichtet die russische Armee die Reste einer Zivilgesellschaft in Tschetschenien. Es ist unschwer erkennbar, dass diese Fälle eines gemeinsam haben: verschiedene Ethnien bzw. Nationalitäten schaffen es nicht mehr, friedlich innerhalb eines Staatengebildes zu leben. Die Mehrheit malträtiert die Minderheit bzw. die Minderheit will sich von der Mehrheit lossagen und oft auch losbomben. Ein Ende der Auseinandersetzungen ist nicht in Sicht, ganz im Gegenteil: Montenegro hat unlängst damit gedroht, der unendlichen Geschichte des Zerfalls Jugoslawiens ein weiteres Kapitel hinzuzufügen. Im Kaukasus steht die Bildung von handfesten Unabhängigkeitsbewegungen einer ganzen Reihe von Völkern, darunter Inguschetien und Dagestan, unmittelbar bevor. Das hätte Auswirkungen auf die ganze unruhige Region Mittel- und Zentralasiens. In Indonesien eskaliert der Konflikt zwischen Christen und Muslims.

Der von Butros-Ghali festgestellte Trend hin zur Zersplitterung des internationalen Staatensystems ist also aktueller denn je. Niemand wagt es heute, die Entwicklung von Vielvölkerstaaten wie China, Nigeria, Indonesien, Indien oder Brasilien vorherzusagen. Man stelle nur einmal die Konsequenzen eines Zerfalls des Riesenreichs China vor! An der Schwelle zum dritten Jahrtausend sind es nicht mehr die klassischen zwischenstaatlichen Konflikte, von denen eine ernsthafte Bedrohung des regionalen oder gar globalen Friedens ausgeht. Bedrohungen für die Stabilität gehen heute eindeutig von den oben beschriebenen innerstaatlichen Konflikten aus.

Dies ist die fundamentale Veränderung gegenüber der "Pax Atomica" des Kalten Kriegs unter der weltweiten Ägide der beiden Supermächte. Dabei können wir keineswegs davon ausgehen, dass sich die Auswirkungen binnenstaatlicher Auseinandersetzungen auf das betroffene Staatsgebiet beschränken lassen. Flüchtlingsströme bedrohen die Stabilität in Anrainerstaaten. Zusätzlich haben binnenstaatliche Auseinandersetzungen das Potential, das Verhältnis souveräner Staaten zueinander zu belasten und sich somit zu Konflikten im herkömmlichen Sinne auszuweiten. Der Kosovo-Krieg stand ständig in der Gefahr international zu eskalieren. Die fehlende Autorisierung der Nato-Luftangriffe durch den UN-Sicherheitsrat und die Bombardierung der chinesischen Botschaft in Belgrad haben das Verhältnis der westlichen Länder zu Russland und China schwer belastet. Die Konsequenzen sind bis heute spürbar. So rechtfertigt die russische Regierung ihr Vorgehen gegen die Rebellen in Tschetschenien ganz offen mit dem Hinweis auf die Angriffe des Westens gegen Serbien.

Wenn die internationale Hauptgefahr heute in den vielen lokalen Krisenherden liegt, muss die Politik neue Antworten suchen. Wie können wir Mechanismen schaffen, die eine gewaltfreie Lösung von innerstaatlichen Konflikten ermöglichen? Einigen westlichen Ländern mit einer hochentwickelten demokratischen Kultur (z. B. Kanada, Belgien, Frankreich und Großbritannien) gelingt es weitgehend, Streitigkeiten zwischen Mehrheiten und Minderheiten in geordnete Bahnen zu lenken. Doch auch bei diesen Ländern können wir nicht mit absoluter Sicherheit davon ausgehen, dass das ewig so bleiben wird. In Spanien schwelt weiter die baskische Frage, noch nicht einmal in Irland ist der Frieden ganz sicher. Aus diesem Grunde müssen wir alle Anstrengungen auf die verbindliche Einhaltung von friedlichen Konfliktregulierungen konzentrieren.

Der Schlüssel zur Lösung der Probleme muss in eine Verrechtlichung des Schutzes von Minderheiten auf internationaler Ebene bestehen, auf die sich die jeweiligen Konfliktparteien verbindlich berufen können. Die Vereinten Nationen, oberste globale Instanz, bieten Minderheiten nach dem jetzigen Stand der Dinge keinen wirklichen Schutz. Letztendlich obsiegt oft das Prinzip des "Selbstbestimmungsrechtes der Staaten", das Schicksal von unterdrückten Minderheiten ist abhängig vom guten Willen der Mehrheit. Verbindliche Schutz- und Sanktionsmechanismen, die der Willkür der Machthabenden einen Riegel vorschieben, gibt es nicht.

Die UN-Charta enthält zwar das Diskriminierungsverbot gegenüber Individuen, nicht aber ein Verbot der Unterdrückung von ethnischen Kollektiven. Dieses Manko zieht sich wie ein roter Faden durch den Minderheitenschutz im Rahmen der Vereinten Nationen. Gleiches gilt auch für die jüngste Resolution der VN zu diesem Thema aus dem Jahre 1992. Es ist unter Völkerrechtlern umstritten, ob die "Deklaration über die Rechte von Angehörigen nationaler oder ethnischer, religiöser oder sprachlicher Minderheiten" neben der Individualrechtskonzeption auch Gruppenrechte garantiert. Die Deklaration enthält, genauso wie alle vorausgegangenen Erklärungen zu diesem Thema, keinerlei Instrumente oder Verfahren zur Durchsetzung der genannten Rechte. Darüber hinaus krankt der Minderheitenschutz der VN an einer ganz bestimmten Stelle: es gibt keine aussagekräftige Definition dessen, was eine Minderheit überhaut ist. Braucht eine Minderheit neben einer eigenständigen Kultur auch eine eigene Sprache, Tradition und Identität, um als eine solche anerkannt zu werden? Oder reicht eines dieser Kriterien? Über diese Fragen streiten sich die Mitglieder der VN seit ihrer Gründung. Beim Völkerbund, dem Vorgänger der VN, war dies übrigens nicht anders.

Was wir brauchen ist demnach eine rechtliche Instanz, eine Stelle der verbindlichen Justifizierung, die, unabhängig von politischen Interessen, eine Anlaufstation sowohl für unterdrückte Minderheiten als auch für betroffene souveräne Staaten darstellt. Wir brauchen also einen internationaler Gerichtshof für Minderheiten, der, ähnlich wie der unlängst geschaffene internationale Strafgerichtshof, anhand rechtlicher Kriterien über die Legitimität von Schutzansprüchen der Minderheiten entscheidet. Was könnte ein solcher Gerichtshof leisten, wie könnte seine Arbeit aussehen?

Zunächst einmal ist er eine Anlaufstelle für Minderheiten, die ihre Rechte im Rahmen eines Staates verletzt sehen. Sie können dort Klage erheben und auf Erlassung der international für Minderheiten üblichen Rechte plädieren. Der beschuldigte Nationalstaat muss gehört werden, auch er kann ein Interesse daran haben, sich gegenüber einer unbegründeten internationalen Propaganda zu rechtfertigen. Kommt der Gerichtshof zu dem Schluss, dass schwerwiegende Verletzungen der Rechte der betroffenen Minderheit vorliegen, kann er den Nationalstaat rechtsverbindlich auffordern die entsprechenden Gesetze und Praktiken zu ändern. Sollte keine entsprechende Reaktion erfolgen, kann der internationale Gerichtshof für Minderheiten ein Schutzersuchen an den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen richten, die betroffene gefährdete Minderheit unter Schutz zu stellen. Einem solchen Votum könnte sich der Sicherheitsrat schlechter entziehen als in seiner bisherigen Praxis, in der ja weitgehend die Interessenlage der Großmächte entscheidend für das Stimmverhalten im Sicherheitsrat waren.

Der Gerichtshof hat gleichzeitig die Chance, vorhandene Defizite im Minderheitenschutzsystem der Vereinten Nationen auszuräumen. Durch seine Rechtsprechung kann eine unzweideutige Definition des Begriffs "Minderheit" entstehen. Neben der Rechtsprechungskompetenz brauchen die Richter des Gerichtshofs allerdings die erwähnte Befugnis, Zwangsmaßnahmen zur Durchsetzung des Minderheitenschutzes anzufordern. Dazu gehören Auflagen für den betroffenen Staat (bzw. die Minderheit) und letztendlich auch die rechtlich verbindliche Aufforderung an den UN-Sicherheitsrat, Kriseninterventionskräfte auch gegen den Willen des betroffenen Staates zu entsenden. Durch die Schaffung eines internationalen Gerichtshofs für Minderheiten entsteht öffentlicher Druck, die ausgesprochenen Urteile und verordneten Zwangsmaßnahmen auch wirklich zu ihrer Wirkung zu verhelfen. Da zur Zeit der Schutz von Minderheiten nicht verbindlich im Völkerrecht verankert ist und eine Abgrenzung des Begriffs an sich fehlt, ist es für die betroffenen Staaten und nicht zuletzt für die Mitglieder des UN-Sicherheitsrats ein leichtes, die Interessen von Minderheiten als nichtig oder als reine Propaganda abzutun. Mit dem Gerichtshof haben alle Beteiligten eine Instanz, auf die sie sich berufen können. Minderheiten sind nicht mehr auf Gedeih und Verderb vom Wohlwollen der Mehrheit und damit von der politischen Entwicklung in den betroffenen Ländern abhängig. Das Minderheitenschutzsystem im Rahmen der Vereinten Nationen wäre weniger "krisenanfällig".

Der entscheidende Vorteil einer solchen Lösung wäre eine weltweit befriedende Wirkung. Nur solche Minderheiten haben das Recht, den Internationalen Gerichtshof für Minderheiten anzurufen, die selbst ausschließlich gewaltfreie Mittel verfolgen.

Wer selbst zur Gewalt und zum Terrorismus greift, hat sein internationales Schutzrecht verwirkt. Richtig ist aber auch, dass der Griff zur Gewalt häufig erfolgte, weil gewaltfreie Bewegungen zu wenig unterstützt wurden (siehe Kosovo, siehe Tibet). Als eine nicht geringe Nebenwirkung eines solches Gerichtshofes wäre also zu betrachten, dass die internationale Gemeinschaft endlich die gewaltfreien Bewegungen mit Rechtsinstrumenten ausstattet und nicht nur- meist viel zu spät- auf die gewalttätigen Aktionen von Minderheiten reagiert.

Seit dem Fall der Mauer sind es, wie beschrieben, die binnenstaatlichen Konflikte, die den globalen Frieden bedrohen. Für die Zukunft geht ein erhebliches Gefahrenpotential von Konfliktregionen wie dem Kaukasus oder dem Balkan aus. Ein Gerichtshof für Minderheiten würde die Chance eröffnen, innerstaatliche Konflikte im Keim zu ersticken oder ihnen zumindest die Spitze nehmen. Dies wäre ein erheblicher Beitrag zur globalen Sicherheitspolitik.